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Breve storia del Consiglio comunale

(a cura del dott. Ermanno Filippi - Archivio storico)

Il consiglio cittadino di Bolzano (Stadtrath) era nel Medioevo un organo che si collocava a metà tra la Giunta Municipale ed il Consiglio Comunale di oggi. Eleggeva nel suo seno il Borgomastro e lo affiancava con poteri, oltre che deliberativi, esecutivi, mentre le decisioni di particolare importanza venivano prese dall'assemblea dei cittadini, i quali erano comunque una élite tra gli abitanti della città. Questa forma di democrazia diretta era di fatto molto limitata dai privilegi di cui godeva la nobiltà e dal controllo che il principe, tramite i suoi emissari, esercitava su tutte le competenze del Comune Cittadino, le quali consistevano anzitutto nell'amministrazione del patrimonio e delle questioni fiscali, nella prevenzione di innondazioni, incendi e malattie, nel controllo su commercio, pesi e misure, nell'assistenza a poveri e malati

Le riforme dei primi dell'Ottocento portarono anche nel campo dell'ordinamento dei comuni all'introduzione di una più razionale e moderna regolamentazione che si concretizzò nel 1819 con la pubblicazione di una apposita legge. Essa distingueva tra comuni rurali (Landgemeinde), piccole città ed i grandi comuni cittadini (Stadtgemeinde) di Innsbruck, Bolzano, Trento e Rovereto, e prevedeva un Magistrato Politico-Economico, organo collegiale a composizione mista di cariche elettive e funzionari di carriera, mentre non esisteva una rappresentanza comunale. Nei comuni cittadini maggiori, al Magistrato venne attribuito, oltre all'amministrazione economico-patrimoniale, anche l'autorità politica nei loro distretti. Il Magistrato Politico-economico di Bolzano, riorganizzato nel 1821, aveva un borgomastro affiancato da 6 Consiglieri di Magistrato (Magistratsrat) non pagati e da uno stipendiato, nonché da una serie di impiegati e servi comunali.
Molti comuni, a causa del basso livello di scolarizzazione e della struttura sparsa degli insediamenti, avevano grosse difficoltà amministrative: la funzione di capocomune era sopportata di malavoglia e di conseguenza, la scarsa autonomia dei comuni era vista come un vantaggio sia per lo stato, sia per i comuni; inoltre la grossa preoccupazione dei comuni era quella di non essere gravati dall'obbligo di garantire assistenza ai membri senza mezzi. "Gemeindemitglieder" (membro comunale), erano infatti coloro che nel territorio del comune possedevano in proprietà o in locazione beni immobili sottoposti ad imposta, oppure che nel comune esercitavano un lavoro od una professione, senza distinguere, se abitavano nel comune o no. La semplice residenza non comportava il titolo di membro comunale .
 
Le riforme del 1849-50
Tra le iniziative legislative emerse dai moti rivoluzionari del 1848, la Legge Comunale Provvisoria del 17 marzo 1849 fu certamente una delle più importanti. Essa comportava un'allargamento delle competenze e del grado di autonomia dei comuni, nonchè la più chiara definizione delle competenze e dei rapporti giuridici, soprattutto riguardo alla questione del domicilio.
Nella legge del '49, non tenendo conto delle numerose voci che si levavano contrarie alle autonomie comunali, si affermava: "Die Grundfeste des freien Staates ist die freie Gemeinde", e si definivano alcuni concetti base tuttora presenti negli ordinamenti moderni, quali le funzioni degli organi e la presenza di competenze naturali, di interesse locale esercitabili in proprio, e di competenze delegate dallo Stato.
Poiché per Bolzano era previsto un particolare statuto, nel 1850 venne introdotto un Regolamento comunale provvisorio (provisorische Gemeinde-Ordnung der Stadt Bozen), valevole però solo per la città, in quanto i comuni che componevano il vecchio Distretto del Magistrato di Bolzano vennero separati dalla città e costituiti in liberi comuni autonomi. Il territorio comunale della città si ridusse all'attuale superficie del comune catastale di Bolzano, completamente circondato dai comuni ora del tutto autonomi di Gries, Dodiciville e, più a sud, Laives.
In base allo Statuto del 1850, Bolzano aveva una rappresentanza comunale (Gemeindeausschuß) di 33 membri, eletti liberamente dai membri comunali, cui, assieme al Borgomastro, spettava l'amministrazione delle questioni comunali (Gemeindeangelegenheiten). La Gemeindeausschuß eleggeva nel suo seno il Magistrato Cittadino (Stadtmagistrat ).
La Gemeindeausschuß si avvicina, per compiti e composizione, all'attuale consiglio comunale; essa, infatti, relativamente alle competenze proprie del comune, era l'organo deliberante, mentre il Borgomastro con il Magistrato era l'organo esecutivo. Lo Stadtmagistrat, stante la sua composizione mista, aveva una posizione a cavallo tra la Giunta Comunale, organo politico elettivo, e gli uffici comunali. Il Magistrato cittadino era composto infatti da un Borgomastro, un Viceborgomastro e sei Consiglieri, costituenti per così dire la parte politica, nominati a scadenza e dei quali solo il primo era retribuito; funzionari stipendiati erano invece un consigliere del Magistrato con specializzazione giuridica (rechtskundigen Magistratsrathe), un impiegato, un economo-ragioniere ed altri impiegati, di ruolo o temporanei.
La sfera di competenza dell'Amministrazione comunale venne a comprendere tutto ciò che interessava direttamente il comune cittadino ed era completamente assolvibile in proprio entro i confini (der natürliche Wirkungskreis), cui si aggiungevano determinate competenze delegate dallo Stato (ein übertragener Wirkungskreis).
Il Borgomastro era invece, con il Magistrato, l'organo esecutivo del Comune e l'immediata autorità amministrativa per gli affari ed il patrimonio dello stesso, aveva cioè il compito di curare, sotto il controllo del Consiglio, gli affari correnti del Comune, e decideva autonomamente in tutte le questioni non di competenza del Consiglio.
Per quanto riguarda le questioni di domicilio o, come si usava dire, incolato, lo statuto bolzanino divideva la popolazione in membri del Comune (Gemeindemitgliedern) e stranieri (Fremden), che erano esclusi dal diritto di voto e da gran parte dei diritti politici e civili. I Gemeindemitgliedern si differenziano a loro volta in Cittadini a pieno titolo (Gemeindebürger), con pienezza di diritti, e appartenenti, o pertinenti, al comune (Gemeindeangehörige), con diritti civili e politici limitati.
Tra gli abitanti della città di sesso maschile avevano diritto all'esercizio dell'elettorato attivo i cittadini ed alcune categorie dei pertinenti, definite in base alle imposte pagate od alla professione esercitata. Veniva così ad operarsi una precisa discriminazione su base sociale ed economica nell'esercizio dei diritti politici: le classi meno abbienti erano escluse dal diritto di voto, così come chi avesse necessità di ricorrere all'assistenza pubblica, o vivesse di paghe giornaliere o settimanali. Gli elettori erano inoltre divisi in 3 corpi elettorali, ognuno dei quali eleggeva 11 consiglieri. Poiché l'attribuzione ai corpi elettorali avveniva in base all'importo dell'imposta diretta dovuta annualmente, ne derivava che chi pagava più tasse (Hochbesteuerten), eleggeva lo stesso numero di rappresentanti dei gruppi assai più numerosi dei contribuenti minori. A ciò si aggiungeva il fatto che, avendo diritto al voto, oltre che le persone, anche altri soggetti d'imposta (società, imprese, corporazioni), taluni elettori si trovavano in diritto ad esprimere più di un voto. Ammortizzava ulteriormente il rischio di improvvisi cambiamenti il fatto che, contrariamente a quanto avviene oggi, il voto non fosse segreto. I consiglieri non erano retribuiti e duravano in carica 3 anni, ma ogni anno ne veniva rinnovato un terzo.
Nella primavera del 1862 il Reichsrat approva una legge quadro per il regolamento dei comuni, e l'anno successivo con la Legge 3 dicembre 1863 viene definita la normativa sul diritto di domicilio. La legge statale sui comuni venne recepita, dopo lunghe discussioni, dal Landtag di Innsbruck con la Gemeindeordnung für Tirol approvata solo il 9 gennaio 1866.
In base a queste riforme, anche il Comune di Bolzano avrebbe dovuto modificare il proprio regolamento comunale, ma le trattative si protrassero tanto a lungo che si ebbe un nuovo statuto solo il 19 luglio 1882. In ottemperanza al dettato della legge del 1866, i contribuenti non pertinenti godono, tranne che per il diritto all'assistenza in caso di povertà, degli stessi diritti dei pertinenti, anche per quanto riguarda il diritto di voto: nei limiti determinati nel regolamento elettorale, la compartecipazione al diritto attivo e passivo d'elezione viene garantita a tutti i membri del comune.
La rappresentanza comunale viene ora chiamata espressamente Consiglio Comunale (Gemeinderath), pur mantenendo inalterate composizione e competenze.
Il Magistrato a sua volta si compone del Borgomastro (Podestà), del Viceborgomastro, e di sei consiglieri del Magistrato (unbesoldeten Magistratsräthen) non salariati, che il Consiglio comunale elegge dal proprio seno per la durata di un anno, di un consigliere salariato (besoldeten Rath) e dell'occorrevole personale ausiliario.
É ormai definitivamente recepito il principio secondo cui negli affari del Comune il consiglio comunale é l'organo deliberativo e sorvegliante, mentre il Borgomastro col Magistrato é l'organo amministrativo ed esecutivo.
Rappresentando il Comune nel diritto di autonoma amministrazione, il Consiglio Comunale deve tutelarne sotto ogni riguardo gli interessi e provvedere con ogni mezzo legale alle sue necessità, ed é quindi chiamato a prendere entro i limiti legali deliberazioni obbligatorie per il comune, ed a sorvegliare la loro esecuzione, così come l'andamento regolare dell'amministrazione comunale.
Nel 1882 viene promulgato anche un nuovo regolamento elettorale: la novità di maggior rilievo é tutto sommato l'introduzione del voto a scrutinio segreto, mentre per quanto riguarda il diritto di voto, si mantiene il sistema tradizionale basato sul censo e sui tre corpi elettorali, che abbiamo già visto a proposito dello Statuto del 1850.
Le riforme del sistema elettorale che, sullo scorcio del secolo XIX e nei primissimi anni del XX, si succedono nell'Impero, e che nel 1907 portarono al suffragio universale maschile, ebbero importanti ripercussioni anche in campo locale, tuttavia nel sistema elettorale per le elezioni provinciali del Tirolo si continuò a votare sulla base del censo, con la popolazione suddivisa in varie fasce sulla base del reddito, per cui le classi più povere continuavano ad aver bisogno di un maggior numero di voti per eleggere un rappresentante di quanti invece servissero ai privilegiati, ed i vescovi di Trento, Bressanone e Salisburgo, così come il rettore dell'Università di Innsbruck continuano a sedere di diritto nel Landtag.

Dopo l'annessione del Sudtirolo all'Italia, si tennero per prime le elezioni politiche, che si svolsero il 15 maggio 1921 sulla base del R. D. 18 Novembre 1920, n. 1655, il quale prevedeva il suffragio universale maschile senza limite di censo.
A Bolzano le elezioni comunali si tennero il 22 gennaio 1922. In tutti i comuni si votò secondo la legge elettorale italiana espressamente promulgata per le nuove provincie: poiché secondo tale legge la città di Bolzano aveva la facoltà di proporre un proprio regolamento elettorale, il Consiglio Comunale di Bolzano fece un tentativo in tal senso, ed approvò un nuovo regolamento che rispetto a quello del 1882 (secondo il quale si erano svolte le ultime elezioni prima della guerra) appariva rivoluzionario. In esso era previsto il voto a suffragio universale maschile e femminile, senza limitazioni o suddivisioni per censo. Era abolita la suddivisione degli elettori in corpi elettorali, e cadevano molte limitazioni al diritto di voto per effetto del domicilio.
Le elezioni comunali del gennaio '22 non si tennero però secondo quel regolamento, e le donne, per essere ammesse al voto, dovettero aspettare ancora 26 anni.
Successivamente, l'introduzione della legge comunale e provinciale italiana, estesa alle nuove provincie nel 1923, limitò considerevolmente l'autonomia dei comuni sudtirolesi, posti com'erano sotto il controllo della prefettura, e l'affermarsi del fascismo comportò, a Bolzano come nel resto d'Italia, la fine di fatto di ogni forma di autonomia e democrazia nell'amministrazione comunale. L'ordinamento comunale del regime fascista, basato su di un organo monocratico come il podestà, responsabile nei confronti del potere centrale più che dei cittadini e posto sotto lo strettissimo controllo della prefettura, relegò in disparte ogni manifestazione politica. Il D.L. 4 febbraio 1926, N. 237, valevole per tutta Italia, sostituiva infatti il sindaco liberamente eletto con un podestà che era di fatto un funzionario statale in tutti i comuni con meno di 5.000 abitanti, il provvedimento venne esteso a tutti i comuni col D.L. 3 settembre 1926.

Il Consiglio Comunale come organo deliberante fu abolito, e sostituito con una giunta puramente consultiva. Fino alla fine della II Guerra Mondiale Bolzano sarà retta da podestà o da commissari prefettizi, nominati dal regime fascista prima e dalle autorità naziste dopo il 1943, e solo nel 1948, dopo la parentesi dell'amministrazione provvisoria, con un Sindaco, prima Bonvicini, poi Dalla Fior, affiancati da una Giunta di nomina prefettizia, ma comunque espressione dell'amministrazione militare inglese e del C.N.L., si avranno regolari elezioni comunali, di fatto le prime che, essendo a suffragio universale ed ammettendo le donne al voto, fossero veramente democratiche.

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